我国社会保障制度的现状及挑战

我国社会保障制度的现状及挑战

发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存，这是典型的二元经济结构。特别是在计划经济时代，形成了城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度，使之尤其具有城乡二元格局的典型特征。截止2006年底，我国已有14130万城镇职工和4635万离退休人员，参加了基本社会养老保险，覆盖率约为89.9%以上；全国已有30个省、市、自治区开展了县级农村社会养老保险工作，但是，仅有5377多万农村居民参加了保险，只占全部农村居民的7.29%。城镇已经初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，而在广大的农村，除养老保险和医疗保险进行了有限的改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。据有关部门介绍，2007年，政府一共拿出130个亿，其中中央政府补贴30个亿，在全国范围内开始基本建立最低生活保障制度。今年还将进一步提高，农民去年拿了 30块钱，今年可以拿到50块钱。但是，对于我国当前的社会保障问题的解决，无异于杯水车薪。随着城市化、现代化进程的加快, 城市与农村的社会状况、经济结构正在迅速地变化着。原有的以城镇居民为主要保障对象的城镇型社会保障制度，其所依赖的历史条件以及其所具备的社会功用，也正在迅速地转化甚至逐渐地消亡。具体要求与挑战如下：

（一）非公有经济对社会保障制度提出了要求

基本社会保障制度由公有经济向非公有经济延伸，这主要由于非公有经济对社会保障制度的客观需求。据中国统计年鉴，2007年，非公有经济实现的国内生产总值占当年GDP总额的65%以上，当年城乡从业人员7.064亿人，其中89.8%的人就业于非国有经济,可见非公有经济在国民经济中已占据举足轻重的地位,已成为吸纳劳动力的主要渠道。但是，以基本医疗保险为例，2002年底，据国家统计局调查的21896家各类企业，从业人员2858.56万，但目前实际参保人员仅为450万人。大量的改制企业、私营企业和民办非企业单位及其职工尚未进入社会保险的覆盖范围。合同有限期雇用关系的引入，使就业与保障高度重合将不再存在。为提高劳动力资源的配置效率，促进劳动力在不同所有制企业之间的合理流动，必须有效地满足非公有经济对社会保障的需求。能否妥善地处理非公有制经济中职工的保障问题，帮助有关职工解脱困难和实现再就业，这是对我国社会保障制度的一个严重考验。

（二）原有农村问题的要求与挑战

20 世纪80 年代初期推行的农村承包责任制, 传统的集体核算保障制被打破, 农户成为独立自主的经营单位, 原来靠集体经济的有限保障丧失了赖以支撑的集体经济基础，已名存实亡, 除个别特殊对象外, 农村居民基本靠家庭保障和土地保障。农村经济社会发展的不平衡与农村人均收入水平的低下，致使我国现阶段农村社会养老保险的基本问题不能有效解决，农村社会保障建设陷入停滞不前的状态。从事农业生产的农村人口其生活风险也不断加大，而其所拥有的最后生活保障---土地，也在不断受到各种风险的威胁，土地已不能抵御农民面临的越来越大的市场竞争风险和生活风险。

虽然说，近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行合作医疗制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，然而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目，都不完全符合社会保障的基本特征，从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区救济与社区福利。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联，都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式，其不确定性因素十分大，这给社会发展带来极大的隐患。

（三）失地农民对社会保障制度提出了要求

失地农民的地位在城镇化进程中具有很强的弱势性，征地是国家行为，失地农民无论在权力上还是地位上都无法与国家抗衡。一般来说征地办法的制定与执行都是按照国家的意志进行的，农民处于弱势地位，特别是随后而来的土地保障权利丧失。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障功能的基本财产，也就是说，农民在土地被征用后就失去了生活的最基本保障。许多地区都偏好用“货币安置”来补偿农民，因为这种“要地不要人”的货币安置措施，可以减少政府在征地中的后续工作负担，把被征地农民一脚踢开比较省事。并且补偿标准较低，只够农民维持几年的生活所需，目前，因征地而失去最基本生活保障和生活依托、生活水平下降、就业无着落、养老无保障的现象比较严重，其中相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的三无人员。

失地农民这一社会群体的妥善安置，关系到农民的切身利益、城市化进程的可持续发展和社会的安定团结。货币补偿，只是一种生活指向性的安排而非就业指向性安排，现行的补偿标准低，并且集体经济组织和失地农民之间分配不尽合理，失地农民的利益往往会遭受损失。招工安置是计划经济时期的一种安置方式，不适应用工单位市场化改革的趋向。留地安置的适用范围有限，一般只适宜在那些留地所隐含的价值，能够承载起失地农民长期生活保障的地区才能适用。只有社会保障方式是用来最后兜底的，可以保障全部失地农民的利益，必须把被征地农民纳入社会保障体系，变政府一次性支付征地费为分期付款，使被征地农民得到长期基本生活保障。

（四）农民工问题

由于我国人口多而耕地少，随着农村改革的不断深化和农业劳动生产率的提高，我国将有大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业而转移到第二、三产业就业。除社会保险外,现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口,农民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时,往往孤立无助。即使在个别有农民工的社会保障项目的地方，农民工参保率普遍偏低。新华社重庆３月２６日电重庆市人大的调查表明，重庆参加职工基本养老保险的农民工仅５万多人，占在重庆市内就业农民工总数的１．７％左右。[1]　

据2005年4-11月人民大学劳动人事学院，对东南沿海经济发达地区针对农民工生存状况与权益保障的调查，只有22.5%的人在打工单位参加了基本养老保险，23.4%的人参加了医疗保险，40.6%的人参加了工伤保险。此外再无其他社会保障。

当前农民工参加社会保障的主要问题:1、用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费,农民工本人不敢主张权利；2、农民工流动性强,如果在一个单位工作不满1年,按政策不能享受相关待遇,影响了参保积极性；3、农民工流动方向不确定性强,在一些地区数量较大,时间上往往也很集中,如果转移失业保险关系,经办工作难度很大；4、社保制度门槛高、费率过高、转移难,导致农民工权益难以保障，养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系无法转移接续。

尤其突出的问题是，地区管理转移有限与民工就业状态不稳定。按照国家现行规定,职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户,不转移社会统筹资金,城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实,而农民工的社保关系转移则更为困难。即使是退保实际上损害了农民工权益，由于现行政策允许农民工退保,结果导致农民工流动时反复参保、退保,有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95%以上。退保使农民工只参保、不受惠,不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益,而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。

（五）城市贫民对社会保障制度提出了要求

多种所有制形式的共同发展，经济主体多元化，劳动力市场化，国有企业全面推行劳动合同制，引入有限期的雇用关系等因素，使就业与保障高度结合的情形将不复存在。特别是，当前企业的破产、停工、半停工等比较普遍，使得失业、下岗或待业人员大量增加，部分城市居民出现了暂时的“绝对贫困”。随着国有企业实行结构调整和资产重组，走减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并的路子，显性失业人数也会迅速增加。改革开放的三十年后,他们"失业"了，"下岗,落岗,待岗"，曾经分到的房子实行商品化，要买断，医保要定额,曾经的企业辉煌不再。下岗了，一个月一二百的生活费，在岗的,三五百。国内GDP年年高于百分之八的增长，可是他们能维持现状就不错了。房子要买断，要吃饭，生活在城市也未必能优越。能否妥善地处理下岗失业与城市贫民问题，解脱困难和实现再就业，这也是对我国社会保障制度的一个严重考验。

[1]新华社记者黄豁.重庆农民工养老保险参保率不足2％〔EB/OL〕. http://politics.people.com.cn/GB/14562/5525267.html. 2007-03-7.